被误读的“社保新规”和焦虑的中小企业
（原标题：被误读的“社保新规”和焦虑的中小企业）
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看着各类短视频里频繁出现的“社保新规”解释，李涛开始为餐厅的未来担忧，因为已经有员工开始以玩笑的方式问他要不要给员工缴纳社保。
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2016年，李涛在长沙市开了一家街边餐饮店，雇佣了10名服务员和3名厨师。一直以来，他和所有员工都保持着不缴纳社保的默契。他说，在自己周边的餐饮门店中，能为员工缴纳社保的都是极少数。入职时，员工们不会主动提起“五险一金”，更在乎实际到手工资。
李涛的担忧是，因为没有缴纳社保，如果员工工作不开心，就能去告餐厅，要求补缴社保或索要一笔经济补偿。但如果要合法合规缴纳社保，餐厅就可能亏损。因为补缴社保的费用几乎等于这家餐饮店的全部利润。
“社保新规”是指最高人民法院于8月1日发布的《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（下称《解释二》）第十九条。按照第十九条规定，即使企业与个人此前已约定不缴纳社保，个人依旧可以以“公司不缴纳社保”为由主动离职并要求公司支付一笔经济补偿金。
一部分市场声音认为，9月1日《解释二》实施后，中国将迎来所谓的“全民社保”时代，即所有在职员工都需要合规缴纳职工社保。此前，在部分中小企业中存在不缴纳社保的情况。
经济观察报采访了多位研究者和相关部门人士，他们普遍认为“全民社保”“社保新规”等表述存在一定程度上的误解。
一方面，社保强制缴纳方面的规定早已有之，并非《解释二》首次提出，只是此前并未严格执行。
另一方面，《解释二》也很难被视为要在实际征缴层面推进“全民社保”的信号。因为社保征缴问题复杂，涉及系统性改革，这并非是单一部门能够推动的事项，即使要推进，也应由社保和征管部门牵头。
中国人民大学教授董克用说，将《解释二》理解为要实施“全民社保”是片面的。政策多年前就已经对企业强制缴纳职工社保作出相关规定，但因近些年小微企业的经营比较困难，实际中并没有严格执行、深究。《解释二》在此时推出，可能是各个部门之间的协调不够充分。短期内炒作所谓的“全民社保”不利于小微企业克服当前面临的经济压力。
一位南方地区财税部门人士说，即使相关部门掌握了所有职工的工资数据，也一直未与社保部门对接，“税务部门也需要衡量经济发展和社保缴费之间的平衡”。
但“社保新规”对市场经营者特别是中小经营者带来的冲击仍需要观察。
上海保华律师事务所合伙人杨杰说，此前，大量小微企业都默认或者和员工约定不缴纳职工社保，但此后双方将在社保缴纳上失去互信。因为职工随时可以“因企业不缴纳社保”而起诉企业并要求支付一笔经济补偿金。部分企业小微企业可能会出于社保成本或法律风险，采取裁员、降薪或者直接关停等方式。
中国人民大学劳动人事学院副教授乔庆梅认为，《解释二》的推出，预计会推动一部分企业落实为员工缴纳社保的责任。如果劳动者因处于劳动力市场的劣势地位而被迫接受企业不缴纳社保的“约定”，法律赋予了其向企业要求补缴社保或给予补偿的权利。
乔庆梅说：“《解释二》进一步明确了劳动者的该项权利。”
《解释二》的指向
2025年上半年，张鑫一直在应对一名员工补缴社保的需求。今年，该员工多次前往当地相关部门举报，要求张鑫的工厂补缴2017年、2018年的社保费用。
张鑫创办工厂近20年，目前工厂员工数约300人。2019年，他才开始为所有流水线员工按照社保缴费基数下限缴纳社保，之前部分工人用临时工或者零工的名义在工厂工作。
张鑫算了一笔账，目前工厂内流水线员工平均薪酬为7000元/月，如足额缴纳社保，工厂用工成本每人每年将增加2.1万元，整体支出至少增加600万元。
上述南方地区财税部门人士表示：“许多制造型企业此前十多年不为员工缴纳社保，因为有客观的历史原因，当地相关部门一般不会倒查。但现在，一些律师或中介开始推动职工与企业打官司，或者去税务部门、人社部门举报，要求企业补缴社保或者支付经济补偿金。职工能在退休前从企业再拿到一笔钱，律师和中介也能获得一笔抽成”。
《解释二》出台的一个背景即是诸如此类的纠纷开始增多。
《解释二》酝酿已久。2023年12月，最高人民法院就发布了《解释二》的征求意见稿（共二十七条）并向社会公开征求意见；2025年2月，《解释二》审议通过；8月1号，《解释二》正式对外发布。《解释二》总计二十一条，涉及混同就业、竞业协议、外国人就业权益保障等多方面，并非仅针对社保领域。
杨杰表示，《解释二》在近期发布可能与近些年劳动争议事件高发有关，《解释二》第十九条能为类似的社保缴纳纠纷案件提供统一判定标准。
最高人民法院发布的数据显示，2025年上半年，全国法院受理劳动争议一审案件43.6万件，同比上升40.17%。
据杨杰观察，近些年针对企业不缴纳社保的劳动纠纷，各地法院在实践中主要形成了三种口径：一是无论劳资双方是否有约定，依旧判定企业违法，单位在员工离职时需要支付经济补偿金；二是单位需要给员工补缴社保，但不再额外支付经济补偿金；三是单位需要在一定期限内为员工补缴社保，否则需要额外向员工支付经济补偿金。上述经济补偿金额一般为“N+1”。
杨杰说，9月1日之后，各地法院在判定社保缴纳纠纷时，应按照《解释二》来判案，即采用“口径一”。
此轮“社保新规”争论关键在于是否能将《解释二》视为在9月1日之后推动“全民社保”。多位社保专家和法律人士均对此给出了否定的答案。
中央财经大学保险学院教授刘钧表示，《解释二》想传达的意义是，如果劳资双方就社保缴纳发生分歧，法院会以“不缴纳社保的约定无效”来解决相关劳动争议。但如果劳动者不就社保缴纳诉讼公司，企业是否合规缴纳社保则由人社、税务部门负责监管。
中国社会法学研究会副会长董保华也表示，社保制度改革是一个重大的立法问题，不能通过司法解释来完成。
事实上，《解释二》第十九条关于社保的规定，早在2008年《中华人民共和国劳动合同法》发布时就被明确。《中华人民共和国劳动合同法》第三十八条和第四十六条规定，用人单位未依法缴纳社会保险费，劳动者可解除劳动合同并要求经济补偿。
乔庆梅表示，此次《解释二》第十九条相当于重新强调了要落实此前法律法规的要求，而并非“社保新规”，不需要过度解读。
企业的担忧与应对
即使《解释二》并不是“社保新规”，同样也会给劳动力市场带来一定程度的影响。
多方采访来看，目前企业主的担忧主要集中在：员工的社保合规费用对企业利润带来的冲击。
李涛算了一笔账，以服务员4000元/月、厨师8000元/月的工资计算，如果足额缴纳社保（按社保占工资的25%计算），每月餐厅需额外支出的社保费用约为1.6万元。这已接近门店的利润总额。
如果缴纳社保，服务员到手工资会降低约400元。李涛说，400元对于服务员而言是一笔不小的资金，服务员可能会因此跳槽去其他不缴纳社保的餐饮门店。
刘钧表示，短期内大幅度提升社保覆盖面会影响中小企业的用工成本。为降低用人成本，中小企业可能会通过缩减岗位、增加员工工作时长来实现员工社保缴纳合规。
在杨杰看来，如果短期内提升中小微企业的社保缴费合规性，可能会衍生出更多问题。
其一，部分中小微企业会将员工成本上涨转嫁给消费者，中小微企业的议价空间非常小，可能会面临“谁先涨价谁先死”；其二，部分小微企业会选择降薪或缩减岗位数量，以实现用人成本不变，这也将导致市场上整体低端岗位数量的减少；其三，企业无力承担新增的社保成本，选择直接关停。《解释二》第十九条还提及，用人单位依法为员工补缴社会保险费后，单位可以请求劳动者返还已支付的社会保险费补偿。
杨杰表示，未来中小微企业可能充分利用此方法。例如将5000元月薪调整为以“4000元固定工资+1000元社保补贴”的形式发放薪水。一旦员工起诉公司要求补缴社保，企业就能在补缴社保的同时，反过来要求员工返还1000元/月的社保补贴。“当然，这样的操作方式会带来很大争议，可行性也需要观察”。
在加强社保缴纳外，“社保新规”带来的另一个担忧在于是否会追缴企业和个人的社保。一位华南地区的制造业上市公司负责人表示，虽然目前税务部门并未追究社保历史欠账问题，但这就像悬在企业头上的“达摩克利斯之剑”，企业担心哪一天税务部门突然宣布要追缴企业的社保历史欠账。
一方面，《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。另一方面，《中华人民共和国社会保险法》等法律法规规定，员工可以要求原企业补缴社保，而且不受追溯时效的限制。2019年社保调整为由税务部门统一征收后，税务部门是否会追缴社保历史欠费问题在当时也引起了广泛讨论。
上述南方地区财税部门人士表示，税务部门的征管手段能无限期追缴企业的社保历史欠费，但当下，税务部门没有这么多人力物力去细查。“此外，如果帮助几百名职工去追缴一家工厂多年来的社保欠费，工厂最终只能倒闭。企业多年前不缴社保是历史发展过程中的一个现实矛盾，税务部门也需要衡量经济发展和社保缴费之间的平衡”。
为规避社保的历史欠账问题，8月12日，众合云科51社保研究中心首席专家庚鑫发文提出，早期因各种原因存在大量未缴社保历史问题的企业，应先进行合规量化分析。对于历史遗留问题，如果合规成本压力巨大，企业应考虑通过主体调整规划来逐步切割风险。例如，建立新的、合规的主体承接业务，与旧主体进行风险隔离。
“全民社保”的现实
1995年出台的《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。
尽管“全民社保”“强制缴纳”是社保制度从建立伊始就确定的方向，但从现实情况出发，当下社保缴纳距离“全民社保”仍有较大距离。
据中国社会保障学会调查，中国职工养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）从2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。此数据下滑意味着已参保职工中，实际缴费人数比例降低，中断缴费人数比例升高。
2024年11月，全国人民代表大会常务委员会执法检查组发布的关于检查《中华人民共和国社会保险法》实施情况的报告（下称《检查报告》）提及，执法检查发现，国有企业、外资企业、大型民营企业基本能依法给职工参加各项保险，而中小微企业参保率还不够高，“应参未参”缺口较大。《检查报告》还提出，多地反映，近年来受需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力影响，部分中小微企业经营困难，断保、欠费现象比较普遍。
在向“全民社保”目标前进的过程中，企业的负担和劳动者的意愿都是需要纳入考量的因素。
从制度设计来看，缴纳职工社保意味着个人需要每月“牺牲”一部分工资，来换取退休后的养老金。因此，个人缴费意愿主要取决于个人如何看待短期收入和长期收入之间的平衡。
由于不同城市社保缴费基数有所不同，目前个人社保负担金额也有区别。但如果个人工资总额低于社保缴费基数下限，个人社保负担都是社保缴费基数下限的10%。
以北京为例，2024年社保缴费基数下限为6821元/月，因此工资在6821元/月以下的在职职工，每月最低社保支出约为682.1元。
这意味着，个人工资越低，社保支出对个人的短期收入影响就越大。
杨杰说，如果强制要求所有在职职工都缴纳社保，现实情况是中低收入人群的短期收入会受到较明显的影响，很多中低收入者的首要目标是在短期内获得更高收入。
一位制造业上市公司负责人表示，在公司上市前夕，公司才开始为员工缴纳社保。之前不缴纳，一方面是企业缴纳社保的意愿不强，缴社保就意味着需要额外支出工人工资的近30%用于缴纳社保；另一方面，相当一部分农民工更多着眼于短期收入，而不是希望缴社保来换取退休后的长期保障。“很多流水线员工是家庭的经济支柱，家中老人养老、孩子教育都依赖于他们每个月的收入，因此他们更多考虑当下收入而不是几十年后的养老金。上市后，公司还为员工缴纳了住房公积金，多数员工也都选择每月将住房公积金提取出来”。
走向“全民社保”的节奏
这些复杂的现实情况也让相关部门在推动社保强制缴纳中采取了更加谨慎的态度。
杨杰表示，面对中大型企业，执法部门对企业社保合规性的检查非常严格；一旦面对利润微薄的小微企业，执法部门亦有选择性执法的可能，“睁一只眼闭一只眼”，因为一旦严格查处，企业就可能倒闭，企业员工也将因此失业。
自2019年1月，全国各地企业职工各项社保调整为由税务部门统一征收，此举曾被视为能堵上企业不为员工缴纳社保或不足额缴纳社保的漏洞，但此后也并未出现强制全民社保的现象。
上述南方地区财税部门人士表示，即使相关部门掌握了所有职工的工资数据，也一直未与社保部门对接数据。“我们也知道许多职工的社保缴费基数低于工资总额，但如果强制要求所有职工按照工资来缴纳社保，会在短期内大幅度加重企业负担，企业可能被迫倒闭”。
乔庆梅表示，税务部门没有强制要求企业合规缴纳社保也是因为很多配套措施没有完善，税务部门在社保征缴时的强制执行权、缴费检查权和处罚权在法律层面不明确，因此在实际操作中也让税务部门面临很多约束。
刘钧表示，近些年尤其是疫情期间，政府对企业、个人的职工社保缴纳合规程度整体比较宽容。
尽管在短期推进“全民社保”的节奏谨慎，但长期看，更广泛的社保缴纳仍然是个人长期保障的最优选择。
武汉大学社会保障研究中心主任向运华接受经济观察报采访时表示，职工养老保险的作用是让参加养老保险的劳动者在达到法定退休年龄或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后，能够获得基本的生活保障。其次，养老保险能够实现社会互济与风险共担，减轻个人和家庭的养老负担；此外，老年人的基本生活需求有保障，就能够消除或减少因老年贫困而引发的家庭和社会问题。在子女数量少的情况下，更应充分认识参加养老保险的作用。
刘钧呼吁，在社保缴纳上，个人应具备长远的目光而不是紧盯着眼前的收入。如果退休后缺乏一份稳定的养老金收入，个人可能就需要继续工作来保障日常开支。
此外，逐步推进全民社保对于职工养老保险制度的可持续性也十分重要。
董保华表示，职工社保实行现收现付制，为维持制度的可持续性，需要推动更多人合规地缴纳职工社保。
（应采访人要求，张鑫系化名）
