东莞土地案争议：17亿元全额付款土地被无偿收回，再罚款3亿
（原标题：东莞土地案争议：17亿元全额付款土地被无偿收回，再罚款3亿）
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“全款支付了17个多亿的土地，政府宣布要全部无偿收回，还要再罚3个多亿。我们从事房地产开发20多年，这样的事情，闻所未闻。”
2025年9月，在接受经济观察报记者采访时，吴松如是说。
吴松是紫光和创科技发展（广东）有限公司（下称“和创公司”）、紫光和融科技发展（广东）有限公司（下称“和融公司”）的副总经理。2019年，他所在的这两家企业全额支付了广东省东莞市“紫光芯云产业城项目一期”的258亩土地款项，其中和创公司支付1.67亿元，获得108亩工业用地；和融公司支付15.54亿元，获得150亩商业用地。
孰料，此后变故丛生。
2020年2月26日，东莞市自然资源局对和创公司的108亩工业土地颁发不动产权证；但和融公司的150亩商业用地，则至今未获得该局颁发的不动产权证。
2021年4月，东莞市自然资源局对上述258亩土地启动闲置土地调查。2023年3月，该局做出《征缴土地闲置费决定书》，对和创公司、和融公司共处以征收3.44亿元土地闲置费的处罚；同时，还做出《收回国有建设用地使用权决定书》，宣布无偿收回这258亩土地。
两公司向东莞市政府提出行政复议申请，均被驳回。
随后，和创公司、和融公司向东莞市第一人民法院提起诉讼，将东莞市自然资源局和东莞市政府告上法庭，请求法院撤销东莞市自然资源局做出的《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》，并撤销东莞市政府做出的行政复议决定。
2025年1月，东莞市第一人民法院判决，和创公司、和融公司败诉。
两家公司提出上诉。
2025年5月，此案二审在东莞市中级人民法院开庭审理。至2025年9月27日12时，法院尚未对此案宣判。
东莞市自然资源局局长吕鹏在回应经济观察报记者采访时表示，东莞对类似闲置土地予以无偿收回的处罚并非个案，“一切都是依法依规而为。”
这起巨额的土地官司，究竟由何而来？
拿下土地两个月后 变故丛生
和融公司、和创公司获得的这258亩土地，位于广东省东莞市滨海湾新区，其邻近东宝公园，与深圳市宝安区只有一河之隔。驾车过桥，几分钟内即可到达深圳境内。
吴松向经济观察报记者介绍，早在2017年，他们就与东莞官方进行了接触，当年11月与东莞市政府签订《战略合作框架协议书》，2018 年5月签署了《项目投资协议书》。
2019年11月，和融公司、和创公司与东莞市自然资源局签订合同，取得这258亩土地的使用权。次月，取得上述土地的“建设用地规划许可证”。随后，两公司全额支付了总计17.21亿元的土地款。
和融公司与和创公司，都是在2019年9月注册成立于东莞市滨海湾新区，注册资本分别为2亿元、6亿元。
中国知名科技公司、也是知名芯片研发生产企业的紫光集团有限公司（现名：新紫光集团有限公司；以下仍简称“紫光集团”）原董事长赵伟国，在和融公司、和创公司里，均担任了董事职务。
“一开始，是紫光集团去与东莞市谈的这个项目，然后在具体实施过程中，成立了和融公司、和创公司这两个项目公司去具体执行。”有其他知情者向经济观察报记者表示。
不过在工商登记资料方面，无法看出赵伟国或者紫光集团，与和融公司、和创公司存在股权方面的直接联系。
吴松还介绍说，他们拿下这258亩土地，建设“紫光芯云产业城项目”的初衷，是打造一个适合新一代信息技术产业特点的数字化、智能化产业新城，并希望建成后将成为大湾区的城市新地标。该项目分为两部分，其中工业用地部分，预计将建设5G 技术研究院产业中心、物联网技术研发应用产业中心、智能汽车芯片研发应用和销售产业中心；商业用地部分，则是建立一个商业综合体，包括商场、办公楼等等。
没有想到的是，从2019年年底到2020年年初，新冠肺炎疫情的到来，使得这一切变故丛生。
按照2019年公司与东莞市自然资源局签订的合同约定，“紫光芯云产业城项目一期”，原本应在2020年4月17日之前开工；然后在2023年4月17日前竣工。如果不能按期开工，应提前30日向东莞市自然资源局提出申请，如果东莞市自然资源局同意，其项目竣工时间相应顺延，但期限不得超过一年。
“疫情的突如其来，让这些都充满了变数。我们的项目总规划是请了一家国际著名设计公司Callison Rtkl International Ltd 的洛杉矶团队来具体实施，结果从2020年之后很长的一段时间里，国外的设计人员无法入境中国，他们就没有办法与我们进行必要的现场沟通，这直接影响了项目的进度。”吴松回忆说。
根据在事后的诉讼中，和融公司、和创公司提供的证据材料显示，为“紫光芯云产业城项目一期”，两家公司前后共完成了80余版设计方案，其设计费用支出达到了3400 万元。
对于疫情因素在建设工程领域的影响，国家自然资源部办公厅在2020年2月5日发布了《自然资源部办公厅关于防控疫情期间适当调整国有建设用地使用权供应和履约监管工作的通知》（自然资办函〔2020〕199号）。
该通知规定，“适当调整履约监管方式，各地自然资源主管部门可根据建设项目情况和疫情防控需要，从即日起暂不开展实地履约巡查，待本地区疫情消除后，及时恢复正常的履约监管。对于受本次疫情影响未能按期交地、动工、竣工的，疫情持续期间不计入违约期。”
2020年6月10日，广东省自然资源厅办公室又发布了《广东省自然资源厅办公室关于明确近期国有建设用地供后履约监管方式的函》。
上述函件规定：“一、自2020年6月15日起恢复实地履约巡查。二、对受疫情影响未按期交地、动工、竣工，疫情期间根据《自然资源部办公厅关于防控疫情期间适当调整国有建设用地使用权供应和履约监管工作的通知》（自然资办函〔2020〕199号)暂未计入违约期的土地，自2020年6月15日起恢复计算违约期。”
“但事实是，即使在2020年6月15日之后，我们的项目仍然不断受到疫情因素的阻扰，不仅国外的设计团队无法入境，项目前期建设的工程规划许可证申报、工地现场施工人员进场就位，都困难重重”，吴松表示，“还有我们集团公司的管理总部在北京，无论是北京、还是东莞，那两三年里，疫情反反复复出现，总部人员从北京到东莞来与当地政府部门进行各项必要的现场沟通，总是一而再、再而三地被迫延期或者取消。所以我们认为，从2020年6月15日开始恢复计算违约期，与那几年的客观事实不相符，明显有失公平。”
事后的行政诉讼中，和融公司与和创公司提供的材料显示：从2020年6月开始，两家公司曾对项目地块进行了开工。2020年6月24日、10月26日，东莞市住房和城乡建设局对这一“基坑工程的重大项目基础和基坑工程质量安全监督”，提前介入登记，并通过办结。至2020年11月17日，项目已经开挖了95%的基坑和20%的基础桩施工。
在2020年，还有一个重大变故的发生。
当年，紫光集团资金链断裂，发生重大债务违约；2021年，紫光集团进入破产重整程序。
如前文所述，紫光集团原董事长赵伟国，均为和融公司、和创公司的董事。赵伟国本人在2022年7月，亦被带走调查。2025年5月14日，吉林省吉林市中级人民法院一审公开宣判，对赵伟国以犯贪污罪、为亲友非法牟利罪、背信损害上市公司利益罪，三罪并罚，决定对其执行死刑，缓期二年执行；同时剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。
“紫光集团的事情使得东莞市政府对‘紫光芯云产业城项目’的看法发生了改变。”2025年9月，前述知情者对经济观察报记者称。
在事后的行政诉讼中，和融公司、和创公司也提出，“紫光集团的重大债务违约事件，改变了东莞市政府对于该项目的态度，影响了项目规划设计方案的审批。”
东莞认定258亩土地为“闲置土地”
进入2021年，当年4月30日,东莞市自然资源局向和融公司、和创公司送达《闲置土地调查通知书》。
东莞市自然资源局认为，和融公司、和创公司未按出让合同约定的期限和开发条件，对前述258亩土地进行开发建设，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号)的规定，已涉嫌闲置土地，因此决定对此调查。
《闲置土地处置办法》中对于闲置土地的定义是，“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”
值得一提的是，东莞市自然资源局启动这一调查的时间，距离《广东省自然资源厅办公室关于明确近期国有建设用地供后履约监管方式的函》中提到的“自2020年6月15日起恢复计算违约期”，尚不足一年。
在事后的行政诉讼中，负责案件审理的东莞市第一人民法院亦承认，“该调查启动时间存在瑕疵”。
2021年5月20日，和创公司、和融公司的项目负责人在接受被告东莞市自然资源局的调查中陈述，其未按合同约定建设的原因有四点：
其一，2020年年初疫情影响：其二，2020年9月前一直与城建部门进行讨论，2020年9月17日正式提交建设方案，2020年11月5日设计方案按照最新规定修改后重新上报，2020年11月东莞市领导小组会议未通过，2021年3月进行协商，2021年4月重新修改方案再进行上报；其三，地块设计团队因疫情原因未能到达国内进行沟通；其四，因用地指标问题需分几期供地，“紫光芯云产业城项目一期”是一个大项目，需与其他地块同时进行设计开发，目前二期地块仍未供地，导致一期项目未能正常开发。
东莞市自然资源局没有认可和创公司、和融公司的这些陈述理由。一年多之后，即2022年8月11日，东莞市自然资源局作出《闲置土地认定书》，认定前述258亩土地为“闲置土地”，闲置时间自2021年4月17日起计算，闲置原因为“企业自身原因未能动工”。
“2022年6月10日，我们的项目建设工程设计方案通过了东莞城市更新与城市设计委员会2022年第3次会议的审议；6月29日，项目取得了《建设工程规划许可证》。有了这些，我们认为可以放开手脚干了，完全没有想到40多天后，东莞市自然资源局会对我们作出《闲置土地认定书》”，吴松说。
此事件还有一个插曲，2022年8月8日，也就是东莞市自然资源局作出《闲置土地认定书》的前三天，辽宁省锦州市公安局对和创公司、和融公司的这258亩土地进行了查封，查封期限为2年，后又续封了1年。辽宁省锦州市公安局的这一查封，是在东莞市自然资源局的协助下完成的。
2022年9月，和融公司、和创公司向东莞市自然资源局申请听证。同年11月，东莞市自然资源局就此举行听证会。
2023年3月，东莞市自然资源局作出两份《征缴土地闲置费决定书》（东自然资{市场}监管决字【2023】1号、2号）。
决定书称，“经报请东莞市人民政府批准”，对和融公司、和创公司，征收土地闲置费共计3.44亿元。
同时，该局还做出两份《收回国有建设用地使用权决定书》（（东自然资{市场}监管决字【2023】3号、4号））。决定书称，“经报请东莞市人民政府批准”，决定无偿收回上述258亩土地的使用权。
东莞市自然资源局做出上述处罚的主要依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》中的第二十六条，“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”
3.44亿元的土地闲置费，即为17.21亿元土地出让金的20%。
起诉东莞市政府和自然资源局 和融、和创一审败诉
和融公司、和创公司对此不服，向东莞市政府提起行政复议。
2023年6月，东莞市政府做出《行政复议决定书》，驳回了两家公司的诉求。
和融公司、和创公司随后向东莞市第一人民法院提起行政诉讼，起诉东莞市资源局和东莞市政府。
“让东莞市所辖的一个基层法院，来审理我们起诉东莞市政府和市自然资源局的案子，这确实是问题所在。东莞市政府做的《行政复议决定书》写明，如果我们不服，可‘向东莞市第一人民法院提起行政诉讼’。我们向广东省法制办反映过这个问题，但也没有结果”，2025年9月，代理和融公司、和创公司此案诉讼的律师向经济观察报记者介绍。
知名法学家、最高人民检察院特约检察员、山东大学法学院特聘教授侯欣一对经济观察报记者解释说，根据现行《行政诉讼法》的规定，除法律另有规定外，第一审行政案件均由基层人民法院管辖；而如果行政案件的一审要在中级人民法院审理，则要满足以下四项条件中的一项：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
2024年3月，东莞市第一人民法院开庭审理了上述案件。
和融公司、和创公司主张，“疫情原因构成不可抗力，2019年底至2022年底均不应计算开工违约期”；以及紫光集团的重大债务违约事件，改变了东莞市政府对于该项目的态度，影响了项目规划设计方案的审批；此外，因东莞政府拒不依法核发和融公司150亩商业用地的不动产权证，严重影响了项目动工计划和资金计划等等理由。
两家公司的上述主张，在审理中均被东莞市第一人民法院认为“理据不足，不予采信”。
2025年1月，东莞市第一人民法院就此案做出一审判决，驳回和融公司、和创公司的全部诉讼请求。
在上述判决中，尽管东莞市第一人民法院承认，东莞市自然资源局对和融公司、和创公司进行的闲置土地调查，“调查启动时间存在瑕疵”；同时，“东莞市自然资源局认为闲置时间自2021年4月17日起计算，存在错误”，但是法院认为，这些并“不影响案涉闲置土地的认定”。
和融公司、和创公司提出上诉。
2025年5月，负责这一案件二审的东莞市中级人民法院就此进行开庭审理。至9月27日12时，二审尚未宣判。
在东莞市自然资源局方面，该局局长吕鹏在2025年9月18日回应经济观察报记者采访时表示，东莞对类似闲置土地予以无偿收回的处罚并非个案，“我们一切都是依法依规而为”。
至于东莞是否曾有如此大金额的土地在全额付款后予以无偿收回，同时对所涉企业再处以巨额罚款的案例，这位局长则没有回答。
经济观察报记者亦查询了最高人民法院设立的中国裁判文书网所发布的裁判文书。涉及“收回国有建设用地使用权”或者“征缴土地闲置费”的行政诉讼案件，广东省在2023年年初至2025年9月25日，只公布了11桩判罚案例，这些案例均未发生在东莞市境内，并且涉及金额亦较小。
其中2025年，广东省只公布了1桩判罚案例，为潮州市自然资源局向一家企业征缴土地闲置费，涉及金额为860.60万元。
侯欣一教授还对经济观察报记者表示，在疫情期间，最高人民法院发布过一系列涉及疫情因素的司法案件处理的指导意见，或者说是司法解释。这个司法解释提到的领域包括合同、金融、破产等民事案件，但遗憾的是，其中没有提到土地和房地产类的案件，也没有提到行政案件。
